Bewertung der GAP-Instrumente zur Einkommensstützung

Das Einkommen eines landwirtschaftlichen Betriebs gilt als tragfähig, wenn es den Landwirten hilft, die mit ihrem Betrieb verbundenen Risiken zu bewältigen. Daher können Höhe, Verteilung und Volatilität des landwirtschaftlichen Einkommens die wirtschaftliche Tragfähigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebs erheblich beeinflussen.

Das landwirtschaftliche Einkommen ist der Teil des landwirtschaftlichen Produktionswerts, der zur Vergütung der festen Produktionsfaktoren (Arbeit, Boden und Kapital) verwendet werden kann, unabhängig davon, ob es sich um externe oder familiengeführte Betriebe handelt. Es kann anhand verschiedener Indikatoren („Nettowertschöpfung der landwirtschaftlichen Betriebe“, „Einkommen landwirtschaftlicher Familienbetriebe“, mit/ohne Löhne usw.) gemessen werden und wird im Allgemeinen nach Art der Landwirtschaft, Region, Betriebsgröße und Fläche untersucht.

Der Mehrwert landwirtschaftlicher Betriebe und das Einkommen von Familienbetrieben werden in der Regel anhand von Daten berechnet, die im Rahmen des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) der EU erhoben werden. Eurostat stellt jedoch auch Indikatoren zur Messung des landwirtschaftlichen Einkommens mit Daten zur Verfügung, die im Rahmen der Landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (LGR) der EU erhoben werden.

Die Einkommensstützungsmaßnahmen der GAP sollen dazu beitragen, „ein existenzsicherndes Betriebseinkommen und die Widerstandsfähigkeit des Agrarsektors in der gesamten EU zu unterstützen, um die langfristige Ernährungssicherheit und die landwirtschaftliche Vielfalt zu verbessern und die wirtschaftliche Nachhaltigkeit der landwirtschaftlichen Produktion zu gewährleisten“ (Spezifisches Ziel 1 (SO) der GAP im Programmplanungszeitraum 2023–2027).

Nach mehreren Reformen wird die Einkommensstützung der GAP heute meist in Form einer entkoppelten Hektarbeihilfe gewährt. Im Programmplanungszeitraum 2023–2027 hat die grundlegende Einkommensstützung für Nachhaltigkeit (BISS) die Basisprämienregelung (BPS) und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (SAPS) ersetzt. Die entkoppelten Zahlungen im Rahmen der GAP sind jedoch im Laufe der Zeit im Allgemeinen stabil geblieben und bieten den Landwirten somit eine grundlegende Garantie im Zusammenhang mit zunehmender Preisvolatilität und Klimarisiken.

Darüber hinaus können mit der gekoppelten Einkommensstützung (CIS) sektorspezifische, produktionsart- oder betriebsartenspezifische Schwierigkeiten angegangen werden, während die ergänzende umverteilende Einkommensstützung für Nachhaltigkeit (CRISS) auf kleinere Betriebe ausgerichtet ist.

Die GAP bietet auch zusätzliche Einkommensstützung für Betriebe in Gebieten mit besonderen Bedürfnissen, insbesondere in Gebieten mit naturbedingten oder anderen spezifischen Benachteiligungen (ANC).

Die Höhe der Unterstützung, die landwirtschaftlichen Betrieben gewährt wird, variiert sowohl zwischen als auch innerhalb der Mitgliedstaaten erheblich, je nach Merkmalen des Agrarsektors, Größe und Lage der landwirtschaftlichen Betriebe, den Zuweisungen der Mitgliedstaaten (gemäß Anhang V der Verordnung (EU) 2021/2115) sowie den Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der durch den Rechtsrahmen gebotenen Flexibilität (z. B. in Bezug auf die Deckelung und Degressivität der Einkommensstützung, die interne Konvergenz usw.).

Mit dem neuen Modell für die Umsetzung, das durch die Verordnung (EU) 2021/2115 eingeführt wurde, sind die GAP-Interventionen zur Einkommensstützung, einschließlich Direktzahlungen, nun in den GAP-Strategieplänen der Mitgliedstaaten enthalten. Die Bewertung ihrer Wirksamkeit und Effizienz während des Programmplanungszeitraums ist ein integraler Bestandteil der Bewertungsaktivitäten der Mitgliedstaaten.

In Anhang 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1475 wird das „tragfähige Betriebseinkommen“ als eines der Schlüsselelemente eingeführt, die bei der Bewertung der Wirksamkeit des GAP-Strategieplans in Bezug auf SO1 zu berücksichtigen sind. In Bezug auf die Bewertung der Effizienz der GAP-Einkommensstützungsinstrumente heißt es in Artikel 1 Absatz 3, dass die Mitgliedstaaten analysieren müssen, ob die Auswirkungen oder Vorteile zu angemessenen Kosten erzielt werden.

Wie in Artikel 6 festgelegt, sollten Bewertungen auf dem Gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen (PMEF) basieren und „die Mitgliedstaaten quantifizieren den Beitrag der GAP-Strategiepläne zur Entwicklung mindestens der gemeinsamen Wirkungsindikatoren gemäß Anhang III dieser Verordnung“. Von den in Anhang III festgelegten Wirkungsindikatoren beziehen sich vier auf das landwirtschaftliche Einkommensniveau, die Variabilität und die Verteilung.

Die in Artikel 6 Absatz 5 der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1475 der Kommission genannten einkommensbezogenen Wirkungsindikatoren sind in der folgenden Tabelle aufgeführt.

Die Leitlinien „Bewertung der Wirksamkeit und Effizienz der GAP-Einkommensstützungsinstrumente“ entwickeln einen Bewertungsrahmen mit empfohlenen Erfolgsfaktoren/Beurteilungskriterien und möglichen Indikatoren zur Bewertung der Wirksamkeit und Effizienz der GAP-Einkommensstützungsinstrumente in Bezug auf Einkommensniveau, -stabilität und -verteilung weiter. Die Mitgliedstaaten können je nach Interventionslogik ihrer GAP-Strategiepläne und ihren Bewertungsanforderungen zwischen den Erfolgsfaktoren wählen.

Was die zeitliche Planung der Bewertungen betrifft, so können die GAP-Einkommensstützungsinstrumente während des gesamten Programmplanungszeitraums 2023–2027 oder nachträglich bewertet werden, je nach beabsichtigter Verwendung der Bewertungsergebnisse. Die Bewertung der Verteilung der GAP-Einkommensstützung kann jedoch nur durchgeführt werden, wenn Output-Daten gemeldet werden und auf Ebene der Mitgliedstaaten verfügbar sind. Wie in den Leitlinien dargelegt, besteht eine Möglichkeit zur Überwindung von Problemen im Zusammenhang mit der Datenverfügbarkeit darin, Daten aus früheren Programmplanungszeiträumen zu untersuchen.

Typische Bewertungsphasen bei der Beurteilung der GAP-Einkommensstützungsinstrumente

Die Bewertung der GAP-Einkommensstützungsinstrumente kann in sechs Phasen unterteilt werden, wie in der Abbildung dargestellt.

Methodischer Ansatz zur Bewertung der Nettoeffekte von GAP-Einkommensstützungsinstrumenten

Die Bewertung der Nettoeffekte der GAP-Einkommensstützungsinstrumente auf das landwirtschaftliche Einkommen erfordert eine Beschreibung der tatsächlichen Situation und einen Vergleich mit einer kontrafaktischen Situation ohne GAP-Einkommensstützung. Eine solche kontrafaktische Situation kann jedoch nicht gefunden werden, da die meisten förderfähigen Landwirte GAP-Direktzahlungen erhalten. Daher wird in den Leitlinien ein Ansatz empfohlen, der eine hypothetische Situation ohne GAP-Einkommensstützung berücksichtigt. Ein Schritt des Ansatzes besteht daher darin, die hypothetische Situation ohne GAP-Unterstützung zu simulieren.

Schritt 1 – Beschreibung des Kontexts und der umgesetzten GAP-Instrumente

Es ist wichtig, den Gesamtkontext darzustellen, in dem das landwirtschaftliche Einkommen bewertet und die Auswirkungen der GAP-Einkommensstützungsmaßnahmen bewertet werden können, indem z. B. die landwirtschaftliche Bevölkerung und das durchschnittliche landwirtschaftliche Einkommen nach Art der Landwirtschaft, Region und Betriebsgröße in ANC beschrieben werden.

Die umgesetzten GAP-Maßnahmen und -Instrumente sollten ebenfalls beschrieben werden, z. B. der durchschnittliche Betrag, der im Rahmen jeder Maßnahme nach Betriebstyp gewährt wird, sowie der Anteil der Betriebe, die von den verschiedenen GAP-Maßnahmen zur Einkommensstützung profitieren.

Schritt 2 – Beobachtung von Indikatoren mit GAP-Unterstützung

Bei der Berechnung der verschiedenen in den Leitlinien vorgeschlagenen Indikatoren sollten relevante Quellen mit Informationen über das landwirtschaftliche Einkommen und den an die landwirtschaftlichen Betriebe verteilten GAP-Betrag berücksichtigt werden (z. B. FADN, nationale Statistiken, DME und Eurostat).

Wenn möglich, sollten bei der Analyse Daten einzelner Betriebe berücksichtigt werden, um die Auswirkungen nach GAP-Instrumenten, Betriebsgröße und verschiedenen Regionen zu unterscheiden. Der Vergleich der Einkommensniveaus zwischen den Betrieben wird durch die Standardisierung des absoluten Einkommensniveaus nach den jährlichen Arbeitseinheiten (d. h. BNWS/JAE) ermöglicht.

Auf nationaler Ebene basiert die makroökonomische Analyse auf nationalen aggregierten Eurostat-Daten (EAA), insbesondere auf Daten zum landwirtschaftlichen Faktoreinkommen.

Schritt 3 – Simulation einer hypothetischen Situation ohne GAP-Unterstützung

Obwohl die Simulation einfach darin bestehen könnte, den Gesamtbetrag der GAP-Einkommensstützung vom aktuellen landwirtschaftlichen Einkommensniveau abzuziehen, würde dies nicht berücksichtigen, dass im Allgemeinen nicht alle Unterstützungsleistungen aufgrund von Transaktions- und Opportunitätskosten oder aufgrund von Verteilungslecks (z. B. Anstieg der Inputpreise) in zusätzliches Einkommen für die Landwirte umgewandelt werden. Daher muss bei einer Simulation der hypothetischen Situation „ohne GAP-Unterstützung“ berücksichtigt werden, dass das aktuelle Einkommen nur um einen Teil der von der ISI bereitgestellten Unterstützung reduziert wird. Dieses Konzept wird als „Einkommenstransfereffizienz“ (ITE) bezeichnet.

Nur ökonometrische Methoden sind geeignet, um die Auswirkungen von GAP-Interventionen auf das landwirtschaftliche Einkommen zu berücksichtigen, wenn sie auf die Gesamtbevölkerung angewendet werden. In den Leitlinien empfohlene Methoden zur Berechnung der ITE sind:

Die Präsentation zum Thema „Wie lässt sich die Wirksamkeit und Effizienz der GAP-Instrumente zur Einkommensstützung bewerten?“ beschreibt die gesetzlichen Anforderungen und methodischen Herausforderungen bei der Bewertung der GAP-Maßnahmen zur Einkommensstützung. Sie bietet den Verwaltungsbehörden methodische Leitlinien für die Strukturierung von Bewertungen und die Sicherstellung der Umsetzung. Darüber hinaus wird aufgezeigt, wie der Beitrag der GAP zu den in Anhang III der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1475 der Kommission aufgeführten agrarbezogenen Einkommensindikatoren quantifiziert werden kann.

Die Präsentation ist in fünf Präsentationen unterteilt: