Bewertung der internen Kohärenz der GAP

Gemäß den EU-Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung umfasst die Bewertung der internen Kohärenz die Untersuchung, wie die einzelnen Komponenten einer Politik zusammenwirken, um deren Ziele zu erreichen.

Die Kohärenzanalyse ist ein obligatorischer Bestandteil sowohl der Zwischen- als auch der Ex-post-Bewertungen der strategischen Ziele der GAP-Strategiepläne (GSP) (siehe SPR Artikel 140). Sie ist zudem ein wichtiges Bewertungskriterium, das eine Untersuchung der Wechselwirkungen zwischen folgenden Aspekten ermöglicht:

Die Kohärenzanalyse sollte zwischen den verschiedenen Arten von Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten unterscheiden, um Synergien, Komplementaritäten, Überschneidungen, Lücken und Zielkonflikte zu identifizieren.

Die Kohärenzanalyse kann aufgrund der großen Anzahl von Wechselwirkungen zwischen den politischen Instrumenten komplex sein. Um die Bewertung zu erleichtern, wird ein schrittweiser Ansatz auf der Grundlage einer analytischen Matrix empfohlen, der die Formulierung von Gesamtschlussfolgerungen und operativen Empfehlungen ermöglicht. Wichtig ist, dass jeder Schritt eine zunehmend verfeinerte Einordnung der Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten liefert.

Schritt 1 konzentriert sich auf die Analyse der Interventionslogik des GSP, die Identifizierung von Instrumenten, die im Hinblick auf das betrachtete SZ interagieren sollten oder könnten (einschließlich der GMO-Bestimmungen), sowie die Formulierung von Bewertungsfragen.

Die folgenden Schritte basieren auf dem Grundsatz, dass in verschiedenen Phasen des Politikzyklus (wie z. B. bei der Konzeption und Umsetzung von Instrumenten) unterschiedliche Arten von Wechselwirkungen auftreten können. Dementsprechend bewertet Schritt 2 die geplante Kohärenz der betrachteten Instrumente auf der Grundlage ihrer Konzeption, während Schritt 3 die beobachtete Kohärenz untersucht, die sich während der Umsetzung ergibt und sich in den Ergebnissen widerspiegelt.

Schließlich konzentrieren sich die Schritte 4 und 5 darauf, wie Schlussfolgerungen gezogen und Empfehlungen formuliert werden können.

Die Bewertung der internen Kohärenz erfordert die Untersuchung sowohl der geplanten Kohärenz (d. h. wie die Interventionen gemäß dem GSP so konzipiert wurden, dass sie zusammenwirken – Schritt 2) als auch der beobachteten Kohärenz (d. h. wie sie in der Praxis tatsächlich zusammenwirken – Schritt 3).

Die geplante Kohärenz kann sowohl Ex-ante als auch Ex-post durch Sekundärrecherchen in den GSP-Unterlagen bewertet werden.

Die beobachtete Kohärenz wird in Zwischen- oder Ex-post-Bewertungen untersucht, da sie evidenzbasierte Analysen erfordert, die sich auf die Ergebnisse der Wirksamkeitsanalyse stützen. Möglicherweise sind dafür auch spezifische Datenerhebungen und -analysen erforderlich.

Bei Zwischen- und Ex-post-Bewertungen stellt die Berücksichtigung sowohl der geplanten als auch der beobachteten Kohärenz sicher, dass die Bewertung sowohl die theoretische Fundiertheit der Politikgestaltung als auch die praktischen Gegebenheiten der Umsetzung erfasst.

Daher wird empfohlen, die Analyse der Kohärenz nach der Wirksamkeitsanalyse durchzuführen, um von den Ergebnissen dieser Bewertung zu profitieren.

Die Kohärenzanalyse kann aufgrund der Vielzahl von Wechselwirkungen zwischen politischen Instrumenten, die zum Fortschritt in Richtung eines strategischen Ziels beitragen, ein komplexer Prozess sein. Der schrittweise Ansatz zielt darauf ab, diese Wechselwirkungen zu qualifizieren und ihre relative Bedeutung einzuschätzen, um die Gesamtkohärenz zu bestimmen und relevante Empfehlungen abzuleiten.

Einige Schritte beinhalten qualitative und logische Analysen, während andere auf quantitativen Ergebnissen basieren, wie z. B. Umsetzungsdaten, Wirksamkeitsanalysen und spezifische quantitative Analysen.

Jeder Schritt ermöglicht eine tiefgreifendere Analyse der Wechselwirkungen, wobei zu berücksichtigen ist, dass in verschiedenen Phasen des Politikzyklus unterschiedliche Arten von Wechselwirkungen auftreten können:

Es gibt fünf Arten von Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten. Diese Typologie bietet ein analytisches Raster, das zur Qualifizierung der Wechselwirkungen in den Schritten 2 bis 4 des Ansatzes verwendet wird.

Jeder Schritt wird im Folgenden beschrieben und anhand von Beispielen veranschaulicht. Da keine Literatur mit Beispielen aus der Praxis zur Kohärenzanalyse für SZ gefunden wurde, sind die angeführten Beispiele rein theoretischer Natur. Im gesamten Ansatz werden dieselben Beispiele verwendet, um den Ablauf zu veranschaulichen.

Schritt 1: Festlegung des Analyseumfangs und des Bewertungsrahmens – Welche Instrumente sollen bewertet werden?

Der erste Schritt besteht darin, alle GSP- und sonstigen GAP-Instrumente zu identifizieren, die bei der Entwicklung einer umfassenden Interventionslogik zu berücksichtigen sind, welche die erwarteten Wechselwirkungen zwischen diesen Instrumenten gemäß den Verordnungen umreißt. Dies umfasst:

Diese Analyse sollte zur Festlegung von Fragen der Bewertung und Erfolgsfaktoren für die Kohärenzanalyse führen.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 1 auf die SZ3-Analyse

Schritt 1.1: Ermittlung von GSP- und anderen GAP-Instrumenten, die auf das zu bewertende SZ ausgerichtet sind oder Auswirkungen darauf haben könnten

Im Falle einer Bewertung, die sich auf den Beitrag der GAP zur Position der Landwirte in der Lebensmittelkette (SZ3) konzentriert, sind folgende relevante Instrumente für die Analyse der internen Kohärenz der GAP zu berücksichtigen:

1. Sektorbezogene Interventionskategorien, die auf Erzeugerorganisationen (POs) ausgerichtet sind,
   1. sektorbezogene Förderung für den Weinsektor,
   2. Förderung der Zusammenarbeit, einschließlich der Unterstützung bei der Gründung anerkannter Erzeugergemeinschaften, Erzeugerorganisationen oder Branchenverbände sowie der Förderung und Unterstützung von Qualitätsregelungen.
2. Andere Interventionen des GSP, von denen erwartet wird, dass sie gleichzeitig Auswirkungen auf SZ3 und andere SZ haben, auch wenn sie nicht in erster Linie auf SZ3 ausgerichtet sind (in Interventionslogikdiagrammen können diese durch gestrichelte Pfeile gekennzeichnet sein, die schwächere oder ungewisse Verbindungen anzeigen). Zu diesen Interventionen können gehören:
   1. Agrarumweltmaßnahmen,
   2. Investitionsbeihilfen innerhalb und außerhalb landwirtschaftlicher Betriebe,
   3. Förderung der ökologischen Landwirtschaft.
3. Alle GMO-Bestimmungen im Zusammenhang mit SZ3:
   1. Ausnahmeregelungen vom EU-Wettbewerbsrecht für Landwirte und ihre Vereinigungen (Art. 152, 172, 209, 201 und 222),
   2. Anerkennung von Erzeugerorganisationen (Art. 154, 159, 161),
   3. Vorschriften zu schriftlichen Verträgen und zur Wertteilungsklausel (Art. 148 und 168),
   4. geografische Angaben (Art. 83, 92–123, 166 und 167),
   5. Marktbeobachtungsstellen (Art. 222).
4. Je nach dem spezifischen Kontext des jeweiligen Mitgliedstaats könnten auch andere Bestimmungen der GMO in Betracht gezogen werden (z. B. trägt das EU-Schulprogramm dazu bei, den Verzehr von Obst und Gemüse sowie von Milchprodukten ohne Zuckerzusatz zu fördern) (siehe Abbildung unten).

Schritt 1.2: Überprüfung der Interventionslogik, falls erforderlich, um Vollständigkeit und aktuelle Relevanz sicherzustellen

Schritt 1.3: Auf der Grundlage der identifizierten potenziellen Wechselwirkungen zwischen den GAP-Instrumenten sind Bewertungsfragen und Erfolgsfaktoren für die Kohärenzanalyse festzulegen

Die nachstehende Tabelle enthält ein Beispiel für eine Bewertungsfrage zur Beurteilung der internen Kohärenz auf der Grundlage des vorangegangenen Diagramms zur Interventionslogik. Diese Bewertungsfrage sollte an die Besonderheiten jedes einzelnen Mitgliedstaats angepasst werden.

Bewertungsfragen und Erfolgsfaktoren für die Analyse der internen Kohärenz der GAP-Instrumente in Bezug auf SZ3

Schritt 2: Bewertung der geplanten Kohärenz – Sind die Instrumente kohärent konzipiert?

In Schritt 2 wird geprüft, ob die verschiedenen, von den Verwaltungsbehörden konzipierten Instrumente untereinander kohärent sind und voraussichtlich Synergien und Komplementaritäten erzeugen, während Überschneidungen und Zielkonflikte begrenzt werden. Der Schwerpunkt liegt auf der geplanten Kohärenz, d. h. der Kohärenz, die in der Konzeption der Politik und nicht erst währen der Umsetzung sichtbar.

Zu diesem Zweck sollten die Evaluatoren insbesondere die folgenden Gestaltungselemente untersuchen:

Ziele und Begründung der Instrumente

Auf der Grundlage der in Schritt 1 identifizierten Instrumente sollten die Evaluatoren deren Ziele und die zugrunde liegende Logik analysieren (d. h., wie jedes Instrument voraussichtlich zu seinen Ergebnissen und zum jeweiligen spezifischen Ziel beitragen wird). Diese Analyse hilft dabei, zu ermitteln, welche Instrumente voraussichtlich miteinander interagieren, welcher Art diese Interaktionen sind (Synergien, Komplementaritäten, potenzielle Überschneidungen oder Zielkonflikte) und ob sie bestimmte Sektoren, Regionen oder Interventionskategorien betreffen.

Zielgruppen- und Förderkriterien

Die Evaluatoren sollten die Zielgruppen- und Förderkriterien untersuchen, die zur Unterstützung bestimmter Begünstigtengruppen herangezogen werden, und bewerten, ob sich die Instrumente an dieselben oder an unterschiedliche Zielgruppen richten. Dies ermöglicht die Ermittlung von:

Förderfähigkeits- und Zielgruppenregeln können die erwarteten Synergien zwischen den Zielen und Begründungen der Instrumente entweder verstärken oder behindern. Umgekehrt können gut konzipierte Förderkriterien dazu beitragen, die in einer früheren Phase identifizierten Risiken von Überschneidungen oder Zielkonflikten zu mindern.

Finanzielle Zuweisungen

Gegebenenfalls sollten die Evaluatoren prüfen, ob die den miteinander interagierenden Instrumenten zugewiesenen finanziellen Mittel in einem angemessenen Verhältnis zum Bedarf der potenziellen Begünstigten stehen. Geplante Wechselwirkungen können untergraben werden, wenn das Budget eines Instruments unzureichend ist oder sich erheblich verzögert. Finanzielle Zuweisungen können auch Hinweise auf die relative Bedeutung geben, die verschiedenen Instrumenten und Arten der Wechselwirkung beigemessen wird. Sind keine Haushaltsinformationen verfügbar, sollte diese Einschränkung ausdrücklich vermerkt werden.

Dieser Schritt basiert in erster Linie auf Sekundärrecherchen und Interviews mit den Verwaltungsbehörden. Die Analyse ist qualitativer Natur und lässt sich mithilfe einer Analysematrix zusammenfassen (siehe Beispiel unten). Zur Kennzeichnung der Art und Stärke der identifizierten Wechselwirkungen und Probleme der Kohärenz kann eine Farbskala (z. B. grün, orange, rot) verwendet werden.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 2 auf die SZ3-Analyse – Geplante Kohärenz von Zielen und Begründungen

Dieses Beispiel veranschaulicht, wie Schritt 2 angewendet werden kann, um die geplante Kohärenz von Zielen und Begründungen zwischen miteinander interagierenden Instrumenten zu bewerten. Die Beispiele sind theoretischer Natur und dienen ausschließlich dazu, zu veranschaulichen, wie verschiedene Arten von Wechselwirkungen (Synergien, Komplementaritäten, Überschneidungen, Lücken und Zielkonflikte) bereits in der Konzeptionsphase auftreten können.

Insgesamt werden Synergien und Komplementaritäten zwischen den Bestimmungen der GMO, der Kooperationsförderung im Rahmen des GSP und den sektoralen Interventionen des GSP erwartet. Die GMO bildet den rechtlichen Rahmen für die Anerkennung von Erzeugerorganisationen (EOs), während die Interventionen des GSP sowohl deren Gründung (durch Kooperationsförderung) als auch deren Aktivitäten (durch sektorale Interventionen) unterstützen können. Bei Anwendung innerhalb desselben Sektors sollen diese Instrumente synergetisch wirken, Erzeuger zum Beitritt zu EOs ermutigen und dadurch zur Konsolidierung des Angebots sowie zu wertsteigernden Entwicklungsstrategien beitragen.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 2 auf die SZ3-Analyse – Geplante Kohärenz von Förderkriterien und Mittelzuweisungen

Dieses zweite Beispiel baut auf denselben theoretischen Fällen auf und veranschaulicht, wie erste Schlussfolgerungen zur geplanten Kohärenz (basierend auf Zielen und Begründungen) bestätigt, revidiert oder nuanciert werden können, wenn Förderkriterien und geplante Mittelzuweisungen berücksichtigt werden.

Spalte (a) erinnert an die Art der Wechselwirkung, die auf der Grundlage der Ziele ermittelt wurde (Kasten 2). Spalte (b) zeigt, wie sich diese Wechselwirkung ändern kann, sobald Förderkriterien und finanzielle Mittel untersucht werden.

Schritt 3: Bewertung der beobachteten Kohärenz

Bestätigen die Ergebnisse und Wirkungen der bewerteten Instrumente die Erkenntnisse aus den vorangegangenen Schritten? Welche Faktoren haben die Kohärenz in der Praxis gefördert oder behindert?

In Schritt 3 wird geprüft, ob sich die in Schritt 2 ermittelte geplante Kohärenz tatsächlich in den Ergebnissen und Wirkungen widerspiegelt, die durch das Zusammenspiel der Instrumente erzielt wurden. Ziel ist es, zu überprüfen, ob die erwarteten Synergien, Komplementaritäten, Überschneidungen, Lücken oder Zielkonflikte in der Praxis eingetreten sind.

Dieser Schritt konzentriert sich daher nicht nur darauf, wie die Instrumente während der Umsetzung miteinander interagierten, sondern auch darauf, warum die Kohärenz gestärkt oder geschwächt wurde. Besonderes Augenmerk wird auf die Faktoren gelegt, die die erwarteten Wechselwirkungen begünstigt oder behindert haben, wie beispielsweise Gestaltungsmerkmale, Umsetzungsmodalitäten, Verwaltungsverfahren oder kontextuelle Bedingungen.

Schritt 3 sollte direkt auf den Ergebnissen der Fragen zur Bewertung der Wirksamkeit aufbauen, da die beobachtete Kohärenz nur im Zusammenhang mit den beobachteten Outputs, Ergebnissen und Wirkungen sinnvoll bewertet werden kann.

Eine Kombination aus quantitativen und qualitativen Daten kann verwendet werden, um die beobachtete Kohärenz zu charakterisieren, d. h. wie kohärent die GSP-Interventionen und die Bestimmungen der GMO in der Praxis umgesetzt wurden:

Die Analyse erfolgt soweit möglich quantitativ und wird durch qualitative Erläuterungen zur Interpretation der Ergebnisse ergänzt.

Die quantitative Analyse kann eine deskriptive statistische Analyse der Mittelzuweisungen, eine Trendanalyse der Inanspruchnahme anhand administrativer Indikatoren sowie eine ökonometrische Analyse (d. h. Ergebnisse der Wirksamkeitsanalyse) umfassen, sofern geeignete Daten verfügbar sind. Zu den qualitativen Ansätzen können Experten- und Interessenvertreter-Interviews, Fallstudien mit regionalem oder sektoralem Schwerpunkt, Fokusgruppen mit Begünstigten sowie eine qualitative Analyse der Umsetzungs- und Steuerungsmechanismen gehören.

Zusammen ermöglichen diese Ansätze den Evaluatoren, die Schlussfolgerungen zur geplanten Kohärenz zu bestätigen, zu verfeinern oder zu hinterfragen und die wichtigsten Einflussfaktoren zu identifizieren, die die Kohärenzergebnisse in der Praxis prägen.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 3 auf die SZ3-Analyse – Bewertung der beobachteten Kohärenz

Die nachstehende Tabelle führt die in den Schritten 1 und 2 vorgestellten theoretischen Beispiele weiter aus und veranschaulicht, wie die beobachtete Kohärenz auf der Grundlage von Wirksamkeitsergebnissen und Kontextfaktoren analysiert werden kann

Schritt 4: Schlussfolgerung zum Grad der festgestellten internen Kohärenz

Ziel von Schritt 4 ist es, auf der Grundlage der Ergebnisse aus den Schritten 1 bis 3 eine Gesamtbewertung des Grades an interner Kohärenz vorzunehmen, der für das jeweilige zu analysierende Ziel erreicht wurde.

Dieser Schritt zielt darauf ab, von der Analyse einzelner Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten zu einer Gesamtbewertung darüber überzugehen, wie kohärent die GAP als Ganzes in Bezug auf das jeweilige Ziel funktioniert. Dazu gehört die Zusammenfassung der Erkenntnisse über geplante und erreichte Kohärenz sowie die Ermittlung übergreifender Muster von Synergien, Komplementaritäten, Überschneidungen, Lücken und Zielkonflikten.

Die Zusammenfassung basiert auf dem fachlichen Urteil des Evaluators und stützt sich auf eine fundierte Bewertung der Ergebnisse aus den vorangegangenen Schritten. Die Schlussfolgerung sollte die der Gesamtbewertung zugrunde liegende Argumentation klar darlegen, einschließlich der Hauptelemente, die die interne Kohärenz stärken oder schwächen.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 4 auf die SZ3-Analyse – Schlussfolgerung zum Grad der internen Kohärenz

Die nachstehende Tabelle enthält eine Gesamtbewertung zum Grad der internen Kohärenz der GAP in Bezug auf SZ3, die sich auf die in den vorangegangenen Schritten entwickelten theoretischen Beispiele stützt. In dieser Phase konzentriert sich die Analyse auf die beobachtete Kohärenz, wobei Erkenntnisse zu Ergebnissen und Wirkungen zusammengefasst und das fachliche Urteil des Evaluators herangezogen werden.

Overall conclusion for SO3

Overall, the level of internal coherence between CSP interventions and CMO provisions varies across sectors.

Coherence is strong in the wine sector and generally positive in the milk sector, where synergies are observed in both design and results. By contrast, several coherence issues arise in the fruit and vegetable sector, where weak synergies, trade‑offs and gaps limit the combined effectiveness of instruments. Persistent gaps are also observed in specific sectors, such as olive oil, where missing support measures constrain policy coherence.

Gesamtfazit zu SZ3

Insgesamt variiert der Grad der internen Kohärenz zwischen den GSP-Interventionen und den Bestimmungen der GMO je nach Sektor.

Die Kohärenz ist im Weinsektor stark und im Milchsektor insgesamt positiv, wo sowohl bei der Konzeption als auch bei den Ergebnissen Synergien zu beobachten sind. Im Gegensatz dazu treten im Obst- und Gemüsesektor mehrere Kohärenzprobleme auf, wo schwache Synergien, Zielkonflikte und Lücken die kombinierte Wirksamkeit der Instrumente einschränken. Anhaltende Lücken sind auch in bestimmten Sektoren zu beobachten, wie beispielsweise bei Olivenöl, wo fehlende Fördermaßnahmen die politische Kohärenz einschränken.

Schritt 5: Formulierung von Empfehlungen

Die Analyse der internen Kohärenz sollte mit einer Reihe umsetzbarer und gezielter Empfehlungen abgeschlossen werden, die darauf abzielen, die interne Kohärenz der Instrumente zu verbessern, die zum jeweiligen analysierten spezifischen Ziel beitragen.

Diese Empfehlungen sollten direkt auf den Ergebnissen der vorangegangenen Schritte aufbauen und sich auf Folgendes konzentrieren:

Empfehlungen können sich auf zusätzliche unterstützende Maßnahmen (z. B. Information, Schulung, Beratungsdienste), die Politikgestaltung (z. B. Ziele, Förderkriterien, Mittelzuweisungen) oder Umsetzungsmodalitäten (z. B. Verwaltungsverfahren, Kommunikation mit den Landwirten) beziehen. Sie sollten klar aufzeigen, was verbessert werden kann, wie und in welcher Phase des Politikzyklus, und dabei im Rahmen der GAP verhältnismäßig und umsetzbar bleiben.

Beispiel für die Anwendung von Schritt 5 auf die SZ3-Analyse – Empfehlungen

Dieses Beispiel veranschaulicht, wie die Ergebnisse der Bewertung der internen Kohärenz für SZ3 in umsetzbare Empfehlungen umgesetzt werden können. Der Schwerpunkt liegt auf der Behebung identifizierter Kohärenzprobleme und der Stärkung der Komplementaritäten zwischen den Instrumenten durch gezielte Anpassungen bei der Politikgestaltung und -umsetzung.