La contribution des fonds européens et de LEADER aux zones rurales : publication de nouvelles études

La Commission européenne a publié une nouvelle étude examinant la contribution des fonds européens au développement des zones rurales, ainsi qu'une nouvelle évaluation de l'impact de LEADER sur le développement territorial équilibré. Ces deux rapports soulignent l'impact significatif de la PAC sur la satisfaction des besoins des zones rurales et sur la poursuite de la vision à long terme pour les zones rurales.

L'étude sur le financement des zones rurales de l'UE¹ explore le rôle spécifique de la politique agricole commune (PAC) 2014-2022 parallèlement à celui d'autres fonds de l'UE ciblant les zones rurales au cours de la période de la politique de cohésion 2014-2020, principalement le FEDER/FC, le FSE et l'EMFF. En outre, l'étude offre un regard prospectif sur la période de la PAC 2023-2027.

L'analyse des mécanismes de financement dans les zones rurales porte sur le financement de la PAC au-delà de l'agriculture au niveau de l'UE, de l'État membre et de la région. Les principaux résultats couvrant la période 2014-2022 indiquent que les dépenses liées aux mesures sélectionnées pour le développement rural au-delà de l'agriculture s'élèvent à 8,6 milliards d'euros (total payé par l'UE) entre 2014 et 2021. Cela correspond à environ 9 % du total des dépenses de l'UE au titre du FEADER. Les mesures de développement rural au-delà de l'agriculture (en termes de dépenses prévues de l'UE) représentent 18,3 milliards d'euros, soit environ 14 % du total des dépenses prévues de l'UE au titre du FEADER. Le financement des mesures conjointes représenterait 68,8 milliards d'euros supplémentaires, soit 54 % des dépenses totales prévues de l'UE, avec 41 milliards d'euros versés.

L'étude reconnaît qu'un nombre limité de mesures (principalement M07 - Services de base et rénovation des villages, M16 - Coopération, M19 - LEADER/CLLD) ciblent de nombreux besoins différents. C'est notamment le cas de LEADER, qui s'est avéré être une mesure importante pour cibler les besoins ruraux au-delà de l'agriculture. Bien que la mise en œuvre à petite échelle et ascendante de ces mesures puisse en principe cibler efficacement les besoins, cette dispersion d'un financement limité par rapport à une grande variété de besoins peut entraîner le risque que des besoins individuels ne soient pas satisfaits. L'équipe de projet recommande d'augmenter l'allocation budgétaire des interventions du FEADER ciblant le développement rural au-delà de l'agriculture afin de garantir un financement adéquat pour cibler efficacement les besoins ruraux au-delà de l'agriculture.

L'équipe de projet recommande d'accroître le rôle d'autres fonds, tels que le FSE+, le FEDER/FC et le FEAMP dans les régions rurales, afin de tirer parti de leurs atouts pour cibler les besoins qui restent insuffisamment pris en compte par le soutien de la PAC. Cela s'applique, par exemple, aux investissements liés à la numérisation, à la mobilité, aux petites et moyennes entreprises et au soutien lié à l'emploi au-delà du secteur agricole, où les contributions de la PAC 2014-2022 ont été moins fortes.

Pour assurer une mise en œuvre synergique et une grande pertinence du soutien, l'étude recommande une mise en œuvre plus intégrée et holistique de la PAC et d'autres financements de l'UE, en particulier aux niveaux local et régional. Un soutien intégré devrait également être proposé en dehors du recours au système de financement pluriel LEADER/CLLD. Toutefois, les acteurs locaux devraient être dotés de capacités de mise en œuvre suffisantes pour permettre une mise en œuvre efficace de ces mécanismes. L'étude recommande également une meilleure intégration de la PAC avec les programmes de soutien nationaux ou régionaux et la législation, car cela augmente la pertinence et l'efficacité potentielle du soutien de la PAC pour des besoins plus complexes.

L'équipe de projet recommande le renforcement des compétences des acteurs locaux dans la mise en œuvre des financements de l'UE (des stratégies à la mise en œuvre et à la communication), en particulier dans les régions rurales les plus défavorisées et les petites municipalités, où les capacités administratives limitées peuvent empêcher un accès complet aux possibilités de financement de la PAC.

L'étude identifie 223 régions rurales limitées et éloignées au niveau NUTS3, représentant environ 54 % de toutes les régions rurales et environ 10 % de tous les habitants de l'UE. Les auteurs recommandent une attention accrue aux besoins de financement de ces régions de la part du FEADER au-delà des mesures agricoles et du soutien de la politique de cohésion, ainsi que du FEAMP.

L'équipe de projet recommande également que les États membres appliquent des définitions plus différenciées (telles que l'éloignement ou le déclin persistant de la population) des zones rurales dans leurs cadres stratégiques, en tenant compte de l'hétérogénéité territoriale présente dans les zones rurales.

La sauvegarde et le renforcement de structures de gouvernance et de canaux de communication plus cohérents et globaux entre les parties prenantes du programme sont essentiels en tant que condition préalable à la mise en œuvre du financement de l'UE dans les zones rurales. L'équipe de projet recommande à la Commission européenne de continuer à offrir un soutien spécifique en matière de networking aux autorités du programme et aux parties prenantes via les plateformes de networking existantes, telles que le Réseau européen de la PAC, le Pacte rural ou les communautés de pratique.

L'évaluation de l'impact de LEADER sur l'objectif général « Développement territorial équilibré » examine la manière dont LEADER contribue au développement local et sa valeur ajoutée en termes d'augmentation du capital social, de la gouvernance locale et des résultats des projets dans l'Europe rurale.

Les États membres de l'UE sont légalement tenus d'allouer au moins 5 % de leurs fonds de développement rural à LEADER. L'allocation du fonds de développement rural de l'UE à cette fin est de 8,5 milliards d'euros pour l'UE-27 et le Royaume-Uni, jusqu'à un total de 12,36 milliards d'euros (2014-2022) si l'on ajoute le cofinancement public national et les compléments publics volontaires supplémentaires. D'autres fonds de l'UE peuvent également être ajoutés, mais leur contribution effective aux stratégies plurifonds n'est que de 25 %.

En septembre 2023, l'utilisation moyenne des fonds est de 63 %. La période de mise en œuvre se poursuit jusqu'à la fin de 2025. En raison du long délai d'exécution, la majeure partie des dépenses LEADER a lieu vers la fin du cycle politique. L'absorption est très variable d'un État membre à l'autre et d'une région à l'autre.

Il existe 2 894 Groupes d'Action Locale (GAL) dans l'Europe rurale, couvrant une population rurale de 170 millions de personnes (62%). En pratique, le montant moyen du financement public alloué à chaque stratégie locale est de 4 millions d'euros pour l'ensemble de la période de neuf ans.

LEADER a permis de créer près de 60 000 emplois. Les projets LEADER sont très nombreux (120 000 achevés jusqu'en 2021) et couvrent un large éventail d'objectifs de développement local, tels que la diversification des activités économiques, le transfert de connaissances, les chaînes de valeur courtes pour les produits locaux, et bien d'autres encore.

L'étude a révélé que la qualité de la mise en œuvre de LEADER a influencé la capacité de LEADER à produire des résultats. En particulier, plus les sept principes de LEADER sont appliqués, meilleurs sont les résultats — notamment en ce qui concerne l'amélioration de la coopération entre les différents niveaux de gouvernance et la satisfaction des besoins sociaux locaux. L'approche ascendante, les méthodes participatives, le renforcement des compétences des acteurs locaux, les activités d'animation et de facilitation des GAL et le networking semblent être les éléments les plus importants de l'efficacité de LEADER.

LEADER semble également avoir produit de meilleurs résultats de projet par rapport à d'autres mesures similaires du PDR. LEADER contribue positivement à la gouvernance multi-niveaux et améliore le capital social, et bien que ces deux éléments ne soient pas facilement mesurables, ils aboutissent à l'autonomisation des populations locales et permettent d'obtenir des ressources additionnelles.

La contribution de LEADER doit être évaluée en fonction de son échelle locale et des faibles ressources qui lui sont allouées (2 % du budget de la PAC). LEADER met en œuvre de petits projets ; par conséquent, des mesures complémentaires (PAC, autres programmes de l'UE ou nationaux) sont essentielles pour relever les défis de nombreuses zones rurales de l'UE.

La valeur ajoutée de LEADER, telle que la constitution d'un capital social, le renforcement de la gouvernance locale et la réalisation de projets améliorés, doit être davantage prise en compte par les parties prenantes de LEADER. La planification, le suivi et l'évaluation de LEADER devraient prendre en compte la valeur ajoutée de LEADER, y compris ses avantages immatériels.

Des règles plus favorables à l'innovation (par exemple des exigences moins strictes en matière de durabilité et de réussite des projets) et de meilleurs liens entre LEADER et les écosystèmes de recherche et d'innovation peuvent être envisagés à l'avenir pour promouvoir des projets plus innovants par le biais de LEADER.

La coopération est une source d'apprentissage et d'échange de connaissances pour les communautés locales. Le networking au niveau régional, national et européen est très utile et tous les GAL devraient être encouragés à y participer.

Il existe encore quelques points à améliorer pour simplifier et réduire davantage les fardeaux administratifs et les complexités, en particulier en ce qui concerne le mécanisme de mise en œuvre et la gouvernance à plusieurs niveaux. Toutefois, cela relève en grande partie de la compétence des États membres et des régions. En outre, les moyens de simplifier le financement via plusieurs fonds de LEADER/CLLD et la coopération doivent être explorés plus avant.

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