Von der Politik zum Markt – Neue Leitlinien zur Bewertung der Stellung der Landwirte in der Lebensmittelkette
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Neue Leitlinien für Verwaltungsbehörden und Evaluatoren zur Bewertung des Beitrags der GAP-Strategiepläne zur Verbesserung der Stellung der Landwirte in der Wertschöpfungskette der Agrarlebensmittel.
Landwirte in der gesamten Europäischen Union sind nach wie vor mit strukturellen Nachteilen innerhalb der Wertschöpfungskette der Agrarlebensmittel konfrontiert: Eine fragmentierte Produktion, konzentrierte Märkte auf der nachgelagerten Seite und eine begrenzte Verhandlungsmacht erschweren es vielen, einen fairen Anteil am Wert ihrer Arbeit zu erzielen.
Die GAP des aktuellen Programmplanungszeitraums geht diese Herausforderung direkt an, und zwar durch das spezifische Ziel 3 (SO3), das darauf abzielt, die Position der Landwirte in der Wertschöpfungskette zu verbessern, indem die „Integration der Landwirte in die Lebensmittelkette sowie ihre Teilnahme an Qualitätsprogrammen und der ökologischen Erzeugung zur Steigerung des Mehrwerts“ gefördert wird.
Die Bewertung der Erfolge der GAP in dieser Hinsicht ist jedoch alles andere als einfach. Die einschlägigen Interventionen der GAP-Strategiepläne (GSP), nämlich sektorale Unterstützung, Kooperationsmaßnahmen und Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe, fördern zusammen mit den Bestimmungen der Gemeinsamen Marktorganisation (GMO) verschiedene Initiativen in unterschiedlichen Phasen der Wertschöpfungskette, deren Auswirkungen auf die Position der Landwirte schwer zu messen sind.
Im vorangegangenen Programmplanungszeitraum wurde die sektorale Unterstützung über die GMO-Verordnung gewährt, bevor sie in die GSPs integriert wurde. Im Laufe der Zeit hat die GMO Regeln zum Schutz der Landwirte und zur Unterstützung ihrer kollektiven Organisation festgelegt und damit ein günstiges Umfeld geschaffen. Dies unterstreicht die Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der GAP unter Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen dem GSP und der GMO zu bewerten. Die Leitlinien unterstützen die Verwaltungsbehörden und Evaluatoren bei der Bewertung dieser gemeinsamen Wirksamkeit.
Um diese Gesamtwirkung der GAP besser messen zu können, hat das EU-GAP-Netzwerk mit Unterstützung des Europäischen Evaluierungs-Helpdesks für die GAP spezielle Leitlinien entwickelt. Die Evaluierungsexpertise wurde von einer Thematischen Arbeitsgruppe bereitgestellt, die sich aus Evaluierungsexperten, Interessenvertretern aus den Mitgliedstaaten und der GD AGRI zusammensetzte.
Die Leitlinien zielen darauf ab, einen methodischen Bezugspunkt zu schaffen, der an die Vielfalt der Wertschöpfungsketten und nationalen Kontexte angepasst werden kann. Zu diesem Zweck sind die Leitlinien entlang mehrerer analytischer Dimensionen strukturiert, die sich aus der Interventionslogik der GAP ableiten.
Analytischer Rahmen zur Bewertung der Wirksamkeit der GAP in Bezug auf SO3
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Analytischer Rahmen zur Bewertung der Wirksamkeit der GAP in Bezug auf SO3
Diese Abbildung zeigt einen analytischen Rahmen zur Bewertung, wie die GAP durch die Stärkung der Position der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette zu SO3 beiträgt.
Der Rahmen zeigt, dass Landwirte ihre Position durch zwei Hauptmaßnahmen stärken können. Erstens können sie Aktivitäten aufnehmen, die ihnen direkt zur Verfügung stehen, darunter die Zusammenarbeit im Rahmen von Erzeugerorganisationen oder anderen landwirtschaftlichen Verbänden, die Produktdifferenzierung durch Qualitätssiegel und ökologischen Landbau sowie den Aufbau kurzer Wertschöpfungsketten. Diese Aktivitäten werden durch Maßnahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums (GSP) unterstützt, wie z. B. Kooperationsmaßnahmen, Investitionsförderung, LEADER, Umwelt- und Klimaprogramme oder Öko-Regelungen sowie sektorale Fördermaßnahmen für den Weinsektor. Sie werden zudem durch Bestimmungen der Gemeinsamen Marktorganisation (GMO) unterstützt, wie z. B. die Anerkennung von Erzeugerorganisationen und den Schutz geografischer Angaben.
Zweitens können sich die Landwirte stärker in die Wertschöpfungskette integrieren. Dazu gehören die Bündelung des Angebots, die Inanspruchnahme von Unterstützungsleistungen, die Beteiligung an weiteren Stufen der Wertschöpfungskette sowie die Verbesserung der Vertragsbeziehungen mit anderen Akteuren in der Wertschöpfungskette. Diese Phase wird durch GSP-Interventionen unterstützt, die auf Erzeugerorganisationen und Erzeugergemeinschaften ausgerichtet sind, sowie durch Wissens- und Beratungsdienste. Sie wird zudem durch Bestimmungen der GMO unterstützt, wie Ausnahmeregelungen für Landwirte und ihre Verbände, schriftliche Verträge, Werteteilungsklauseln und Marktbeobachtungsstellen.
Zusammen sollen diese Aktivitäten und Fördermaßnahmen die Verhandlungsmacht der Landwirte stärken und die Produktionskosten senken. Die angestrebte Gesamtwirkung ist eine verbesserte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, gemessen an der Bruttowertschöpfung.
Wie in der obigen Grafik zusammengefasst, empfehlen die Leitlinien, zunächst die auf Betriebsebene geförderten Aktivitäten zu untersuchen (z. B. Beteiligung an Erzeugerorganisationen, Entwicklung von Qualitätsregelungen und/oder kurzen Wertschöpfungsketten) und anschließend zu bewerten, wie diese strukturelle Veränderungen entlang der Wertschöpfungskette bewirken, die zu einer stärkeren Einbindung der Landwirte führen.
Für jede Analyse-Dimension wird eine Reihe von Bewertungsfragen und Erfolgsfaktoren vorgeschlagen, die es den Evaluatoren ermöglichen, den Evaluierungsrahmen an ihre GSP anzupassen.
Die Leitlinien schlagen einen Ansatz mit gemischten Methoden vor und bieten eine schrittweise Anleitung für jede Methode: Trendanalyse, ökonometrische Ansätze (Propensity-Score-Matching und Differenz-in-Differenzen), Konsultationen mit Interessenvertretern und Fallstudienanalyse. Darüber hinaus haben Experten gebrauchsfertige Vorlagen für Interviews, Umfragen und Fallstudien entwickelt, die in den Leitlinien bereitgestellt werden und von den Verwaltungsbehörden und Evaluatoren, die an einer SO3-Bewertung teilnehmen möchten, weiter angepasst werden können.
Bewertung der internen Kohärenz
Zur Ergänzung der Analyse der Gesamtauswirkungen der GAP auf SO3 empfehlen die Leitlinien, die interne Kohärenz zwischen den Interventionen der GSP und den Bestimmungen der GMO zu bewerten. Diese Bewertung hilft zu erklären, warum beobachtete Ergebnisse eingetreten sind oder nicht, und geht über eine Beschreibung der politischen Outputs hinaus, um Synergien und Lücken zu identifizieren. Die in den Leitlinien vorgestellte Methodik wird durch ein spezielles Lernportal für Evaluatoren ergänzt, das diese mithilfe einer praktischen Screening-Matrix durch einen dreistufigen Prozess zur Bewertung der Wechselwirkungen zwischen den GAP-Instrumenten führt.
Unterstützung der Verwaltungsbehörden
Die Leitlinien können den Verwaltungsbehörden dabei helfen, die Bewertung der Auswirkungen der GAP auf die Lage der Landwirte zu strukturieren, und dienen als Anregung für den Arbeitsentwurf der Leistungsbeschreibung. Das Dokument trägt dazu bei, den Umfang einer SO3-Bewertung zu klären, unter Berücksichtigung der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1475 der Kommission, in der die für SO3 empfohlenen zentralen Bewertungselemente und Erfolgsfaktoren festgelegt sind: ein steigender Anteil der vermarkteten Produktion durch Qualitätsregelungen und Erzeugerorganisationen, was sich in einem steigenden Mehrwert für die Landwirte niederschlägt.
Die Leitlinien unterscheiden zwischen zwei analytischen Ansätzen zur Bewertung von SO3:
- Der erste leitet sich aus der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1475 der Kommission ab und konzentriert sich auf den Beitrag der GSP zur Beteiligung der Landwirte an Erzeugerorganisationen und Qualitätsregelungen sowie auf die daraus resultierenden Veränderungen ihres Mehrwerts.
- Der zweite geht darüber hinaus, indem er zusätzliche Dimensionen – wie die Entwicklung kurzer Wertschöpfungsketten, die Konzentration des Angebots, Vertragsbeziehungen oder vertikale Integration – einbezieht und neben den GSP-Interventionen auch den Beitrag der GMO-Bestimmungen berücksichtigt.
Die Verwaltungsbehörden werden den Umfang ihrer Bewertung natürlich an ihren nationalen Kontext, den Bewertungsbedarf und die verfügbaren Ressourcen anpassen. Die Leitlinien stellen zudem die Interventionslogik der GAP in Bezug auf SO3 dar – von GSP-Interventionen bis hin zu GMO-Bestimmungen, z. B. zur Anerkennung von Erzeugerorganisationen, geografischen Angaben und schriftlichen Verträgen – und bieten den Verwaltungsbehörden damit eine mögliche strukturierte Grundlage für die Entscheidung, welche Instrumente in den Bewertungsumfang aufgenommen werden sollen.
Leitlinien für Evaluatoren
Veränderungen in der Lage der Landwirte sind naturgemäß schwer zu beobachten und zu quantifizieren. Daten zu Preisweitergabe, Gewinnspannen und Vertragsbedingungen sind auf nationaler Ebene oft lückenhaft oder nicht verfügbar. Darüber hinaus lassen sich quantifizierte Veränderungen nur schwer einer bestimmten politischen Maßnahme zuordnen.
Um diesen Herausforderungen zu begegnen, stellen die Leitlinien die relevanten Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren des Leistungs-, Überwachungs- und Bewertungsrahmens für SO3 dar. Dazu gehört auch auch der Wirkungsindikator I.8 zur Wertschöpfung für Primärerzeuger. Sie verweisen zudem auf ergänzende Informationsquellen – INLB und NDB auf Betriebsebene, sektorale Meldungen im Rahmen der zusätzlichen Datenanforderungen für Monitoring und Evaluierung (DME), nationalen Produzentenorganisationen (PO)-Registern und Konsultationen mit Interessenvertretern.
Für die Zuordnung von GAP-Effekten bieten die Leitlinien praktische Anleitungen zur Definition eines Basisszenarios, zum Vergleich beobachteter Ergebnisse mit kontrafaktischen Trends und zur Triangulation von Erkenntnissen aus verschiedenen Methoden und Quellen (wie Trendanalysen, ökonometrische Ansätze, Konsultationen mit Interessenvertretern und Fallstudienanalysen). Konkrete Beispiele veranschaulichen, wie scheinbar widersprüchliche Ergebnisse verschiedener Methoden zu interpretieren sind – eine wesentliche Fähigkeit bei der Arbeit mit unvollständigen Daten.
Schließlich zeigen die Leitlinien auf, wie aus den gesammelten Erkenntnissen eine kohärente Darstellung entsteht, die die Rolle der GAP klar identifiziert und den Fokus auf politische Lehren legt. Sie bieten zudem praktische Anleitungen zur Formulierung klarer, umsetzbarer Empfehlungen, um den Beitrag der GSP zu SO3 zu verbessern.